leemos
El paradigma de la nueva gestión pública
Como hemos señalado, desde hace ya dos décadas las administraciones públicas
experimentan diferentes transformaciones a partir de los cambios que el Estado mismo ha
sufrido como consecuencia de un conjunto de reformas que sin duda siguen en curso y que
“han abierto un camino que hay que seguir explorando”.
(Blanca Olias de Lima; 2001).
Hobsbawn lo ha resumido muy bién recientemente al sostener: “durante los pasados 20
años, sin embargo, el Estado territorial ha perdido –por diferentes razones- su tradicional
monopolio de fuerza armada, mucha de su anterior estabilidad y poder, y cada vez más el
fundamental sentido de legitimidad, ó por lo menos de permanencia aceptada, que permite a
los gobiernos imponerle a ciudadanos dispuestos, cargas tributarias y conscripción”. (Eric
Hobsbawn; 2002)
En el ámbito interno de los gobiernos este conjunto de transformaciones confluyen en lo que
se ha dado en llamar como nueva gestión pública, concepto cuya aplicación implica asumir
una serie de principios que definen una nueva forma de pensar la gestión gubernamental y la
incorporación de nuevas pautas de desempeño institucional.
En efecto, en un análisis como este, lo primero que debemos plantear es que la nueva
gestión pública representa un cambio trascendental de la perspectiva tradicional de la
Administración Pública, a un sistema que pone énfasis en los resultados, que reclama mayor
responsabilidad y flexibilidad institucional y que este cambio, no exento de controversias,
obliga a asumir una posición en torno al futuro del sector público y al respecto no cabe duda
que éste será inevitablemente gerencial; tanto en la teoría como en la práctica. (Owen E.
Hugues 1994)
Hay que tener en cuenta que la difusión del paradigma gerencial significa incluso para
diversos autores la superación del modelo burocrático weberiano, básicamente en razón de
los tres planos en que se han manifestado las transformaciones del Estado que hemos
comentado: en un primer plano atendiendo al acercamiento entre las técnicas de gestión del
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
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sector privado y el sector público, en segundo término el cambio de un modelo legalfuncional
a un estilo de gestión que pone énfasis en los resultados y en tercer lugar a la
mayor preocupación por la eficiencia, la calidad y la efectividad.
1.2 Principales implicaciones de política
Como puede apreciarse, la nueva gestión pública promueve, en términos generales, la idea
de un Estado más descentralizado, con menos control jerárquico y mayor rendición de
cuentas. Defiende la participación como insumo que produce resultados significativos y
asegura el éxito y la efectividad, además de reclamar mayor capacidad para el análisis
estratégico, comunicaciones activas, horizontalidad y potenciación de las capacidades
organizacionales, así como construcción de redes institucionales.
Cada una de las premisas sobre las que se sustenta la nueva gestión pública producen
diversas implicaciones al interior de las administraciones públicas que se vinculan con
nuevos procesos, nuevos valores y nuevas pautas para el desempeño del sector público.
También obligan a generar una nueva cultura de gestión que empieza por abandonar
inercias, costumbres y reglas no escritas que han prevalecido y que sin duda constituyen los
principales obstáculos para el cambio y el establecimiento de planes y programas de
modernización que a menudo fracasan precisamente porque el peso de aquellos factores
resulta una gran carga que define el comportamiento de los funcionarios en las instituciones
del sector público.
1.3 El avance de la nueva gestión pública en el contexto internacional
En un esfuerzo de sistematización de los países que han incorporado los principios del
paradigma gerencial, el grupo más avanzado dentro de la OCDE estaría integrado por
Suecia, Canadá, Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido. Un segundo grupo con algunos
avances significativos se integraría por Francia, Dinamarca, Noruega e Irlanda. Y en tercer
lugar el grupo con menos avances se integra por Alemania, Grecia, España, Suiza, Japón y
Turquía. (Christopher Hood; 1996)
En el caso de los países latinoamericanos, debemos afirmar que, luego de la reformas de
primera generación -apertura, desregulación, privatización y reformas financieras- la reforma
del Estado ha avanzado muy poco en el campo de la gestión. Sin embargo ya en 1998, los
25 países miembros del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD) suscribieron el documento "Una nueva gestión pública para América Latina", en
donde se definió la agenda de la Reforma Gerencial para los países de la región.
En este documento se afirma: "América Latina pasó por una gran crisis en la década de 1980
y está buscando la superación de la misma a lo largo de los años 90. Ya existe una
conciencia de los errores cometidos por las reformas anteriores, y por eso es preciso asumir
la Reforma Gerencial, para la cual América Latina ya está preparada, como el instrumento
fundamental para hacer al Estado capaz de actuar positivamente en pro del desarrollo
económico sustentado, de la mejor distribución de la renta y de la consolidación de la
democracia". (CLAD; 1998)
El contexto de reformas postestructurales y la consolidación democrática que viven nuestros
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países, entre ellos México, hacen propicia la implementación de procesos de innovación en
el sector público a partir de las variables que promueve la nueva gestión pública.
1.4 El paradigma de la Gestión de Calidad.
El conjunto de principios que integran el paradigma gerencial se combinan con los principios
del paradigma de la gestión de calidad, para lo cual es necesario identificar también sus
principales postulados y exponentes.
En efecto, respecto al tema de la calidad, hay que destacar que, aunque la conceptualización
de los métodos y su tratamiento científico inició en Estados Unidos, fueron los Japoneses los
primeros en adoptarla como instrumento de gestión en diversos productos y servicios, lo que
le valió al Japón conquistar el liderazgo en importantes sectores durante la segunda mitad
del siglo XX. (Edmundo Guajardo Garza; 1996).
La nueva ola de conocimientos sobre la administración de la calidad fue descubierta como el
arma estratégica que daría al Japón, la competitividad necesaria para conquistar los
mercados mundiales. Es así como los especialistas en calidad aconsejaron orientar los
esfuerzos de calidad hacia el desarrollo de la capacidad de los procesos para dar variedad a
los productos ofrecidos, sin elevar los costos. Los japoneses prestaron especial atención a
esta oportunidad e impulsaron las investigaciones de mercado a través de encuestas,
entrevistas y pruebas con consumidores. La información obtenida les permitió “diferenciar
sus productos”. De esta forma, los estudios de mercado y la investigación de la satisfacción
del cliente pasaron a ser parte significativa de los programas de calidad y marcaron un
cambio importante en el “el enfoque al cliente”.
Así se consolida el principio de la calidad como atributo relativo que un cliente le da a un
producto ó servicio, con base en la capacidad de éste para satisfacer sus necesidades. La
importancia que adquiere este principio como elemento de gestión a partir de los años
cincuenta, se debe al impulso de varios especialistas que presentarán diversas propuestas
para consolidar la calidad como herramienta estratégica.
En suma, tanto el paradigma de la nueva gestión pública como el paradigma de la gestión de
calidad parten de la preocupación por encontrar bases duraderas para fortalecer la
competitividad y la eficiencia de las empresas e instituciones dentro de un nuevo contexto de
competitividad, de consumo y de reconocimiento de la calidad como principio catalizador de
la demanda, así como del reconocimiento social, y legitimidad gubernamental
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II. LA CALIDAD EN LA PERSPECTIVA GUBERNAMENTAL
2.1 Reforma del Estado y Calidad
Un aspecto fundamental, que no debemos dejar de lado, es la visualización de la calidad
desde la perspectiva del gobierno. La nueva gestión pública, como hemos visto, constituye el
puente que facilita una relación poco estudiada, pues aunque la calidad no es un tema
nuevo, ya que diferentes autores sugieren que se presenta como un importante desafío para
el sector público desde principios de siglo en los Estados Unidos; recientemente ha cobrado
relevancia al incorporarse al debate sobre las reformas de segunda generación que se
introducen luego de los procesos de ajuste, apertura, desregulación y privatización que
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experimentan los países capitalistas a partir de los años ochenta.
Carlos Vilas en un análisis crítico del proceso vincula reforma del Estado y calidad
sosteniendo que: “Después de un primer momento que puso énfasis en el tamaño del
Estado, la agenda de la reforma se orientó hacia la cuestión de la calidad de la gestión
estatal, la utopía del estado mínimo dio paso a la necesidad del Estado efectivo. Adquirió
preminencia, consecuentemente, la atención a la calidad de la gestión pública, al diseño y
funcionamiento real de las instituciones gubernamentales y a la modernización de la dotación
de recursos humanos, operativos, tecnológicos, organizacionales ...”
(Carlos M. Vilas; 2001)
La calidad adquiere de esta forma una dimensión diferente de las que tradicionalmente ha
mostrado, revelándose como un activo político que va a impactar directamente en el
fortalecimiento de la legitimidad Institucional “Reconociendo como real y legítimo el
incremento de la exigencia de los consumidores finales locales ó internacionales en cuanto a
bienes y servicios adecuados a sus expectativas, se impone analizar los aspectos que
conforman la calidad y de que manera es posible planificar hacia el futuro mecanismos útiles
y realistas que permitan dar respuestas a este nuevo enteque en la interrelación clienteproveedor”
(Guillermo A. Malvicino; 2001)
2.2 Calidad y legitimidad
En efecto, nuestra primera premisa es que los gobiernos y sus administraciones públicas
empezaron por adaptar la filosofía de la calidad total a fin de cambiar la imagen de
ineficiencia del sector público y también por fortalecer la legitimidad del Estado, misma que
se habría erosionado en razón de la crisis fiscal que obligó a la reestructuración de los
estados del bienestar.
En este orden de ideas lo que no debemos perder de vista es que los discursos sobre
modernización, cambio y calidad, son discursos eminentemente políticos que encierran
desde luego una concepción sobre el Estado y que tienen por objeto legitimar un estilo de
gobierno y un modelo de gestión.
“Antes o después, cambios en las relaciones sociales de poder se traducen en nuevos
diseños institucionales y en modificaciones en la gestión pública. Las capacidades de gestión
estatal tienen como referencia y horizonte los objetivos de la acción política, y éstas siempre
expresan, de alguna manera, los intereses, metas, aspiraciones, afinidades ó antagonismos
del conjunto social y de la jerarquización recíproca de sus principales actores” (Carlos M.
Vilas; 2001).
2.3 La calidad como valor de la nueva gestión pública
En consecuencia y como segunda premisa, tal como se ha sostenido en diferentes medios,
la calidad no puede incorporarse de la misma forma en que lo hace la administración privada.
Al respecto algunos autores han advertido que en este terreno la administración pública no
puede limitarse a quedar atrapada en un proceso de imitación pues se trata de avanzar hacia
una era de innovación (Les Metcalfe;1996)
Por tanto en un primer acercamiento a la gestión de calidad, se puede advertir que su
incorporación a la gestión pública obliga a ubicar su verdadera dimensión y alcance, es decir,
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”se necesita reconocer aquellos valores propios del sector público tendentes a buscar la
máxima calidad posible en el marco de la cultura administrativa y adaptarlos. Pero a la vez se
trata de adoptar un concepto surgido del ámbito industrial y adaptarlo al ámbito de la
prestación de servicios y a las peculiaridades de cada organización". (Manuel Villoria; 1996)
En suma. lo importante no es solamente hablar de calidad como una simple técnica de
gestión importada del sector privado, sino adaptarla correctamente a partir de los factores
administrativos y sociopolíticos que circundan la gestión pública y darles su dimensión justa
para hacer de ésta una estrategia efectiva que responda a las expectativas de reforma de las
administraciones públicas.
La incorporación de la calidad en los servicios públicos representa una de las etapas de
consolidación de la nueva gestión pública en la perspectiva gubernamental, por ello este
proceso pasa antes por una serie de reformas de carácter macro que permiten concentrar el
esfuerzo en la atención de demandas y asuntos públicos que incidirán en el fortalecimiento
de la legitimidad de lo público. Sin ese paso previo la calidad se diluye y no transciende los
esfuerzos institucionales aislados.
2.4. La calidad y la percepción ciudadana
En este sentido, retomando la tercera premisa de este apartado, la calidad adquiere su
dimensión social, al tratarse fundamentalmente de un proceso de persuasión. Aquí es
necesario asumir, como veremos más adelante, que el reto de la calidad es también
recuperar la credibilidad y la confianza de los ciudadanos en los diversos servicios que
ofertan las administraciones públicas. Por tanto sin una percepción social de que hay
mejores servicios, la calidad no sirve a los gobiernos. Diríamos que sin credibilidad no hay
calidad.
III. EL DEBATE CIUDADANOS, USUARIOS, CLIENTES, CONTRIBUYENTES O
BENEFICIARIOS.
3.1 Origen de la controversia
Un aspecto controversial es el que refiere al usuario, al que se pretende dar un tratamiento
de cliente y lo cual ha provocado un debate que exige en principio aceptar que el tema de la
calidad conduce una nueva relación entre el aparato de la administración pública y los
ciudadanos.
Esta nueva relación con el ciudadano supone una serie de posibilidades de formación para
que el ciudadano asuma un nuevo rol de cliente-contribuyente capaz de decidir
racionalmente en términos de la calidad de tal o cual servicio; el ciudadano se convierte así
en vigilante de la gestión pública acompañado por nuevas figuras de la sociedad para
institucionalizar la participación a través de consejos de usuarios, observatorios, comités, etc.
No obstante, “La integración del ciudadano-cliente no debe limitarse al simple correlato del
consumidor que opera en cualquier mercado genérico. Existen otras instancias que en
consonancia con las distintas vertientes de relación del ciudadano con el estado, hace que
esta relación sea mucho más compleja y generadora de compromisos recíprocos más ricos y
determinantes” (Malvicino, Guillermo; 2001).
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3.2 El rol del ciudadano-cliente
Para abonar al debate que hemos planteado, la perspectiva del ciudadano-cliente supone
que este actuaría persiguiendo la búsqueda de los intereses propios, alejado de posiciones
que lo relacionen con el interés general, alejado de valores que le permitan desarrollar
sentimiento de pertenencia y de participación de la
cosa pública que se desplaza a la mera
vinculación en el consumo.
De tal forma, la estructura de derechos sobre la cual se basa la prestación de servicios
públicos queda de lado abriéndose paso el interés y la satisfacción individual. Es esta
precisamente la principal problemática del enfoque del cliente y de ahí la necesidad de seguir
discutiendo el punto.
En esta perspectiva coincidimos con el enfoque de algunas académicos españoles que
advierten: “Si no se produjera una adecuada adaptación del concepto al marco de lo público,
nos encontraríamos con el reforzamiento de una peligrosa tendencia para el conjunto del
sistema democrático. Esta tendencia es la de la destrucción del ciudadano como depositario
del deber y el derecho a la participación en las decisiones esenciales de la sociedad en que
vive, y su sustitución por un cliente o consumidor de servicios generados por el Estado”.
(Manuel Villoria; 1996)
IV. LA CALIDAD Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA
4.1 Principales influencias
En nuestro país se han impulsado esfuerzos importantes para incorporar la calidad en la
gestión pública, tanto a partir de documentos normativos, como desde diferentes instancias
del gobierno federal, entidades paraestatales y gobiernos estatales y locales. Precisamente
por las oportunidades que el tema plantea, ante la reforma institucional, vale la pena analizar
como ha evolucionado partiendo de que se ha venido trabajando desde hace por lo menos
una década, justo cuando penetraba con fuerza a través de las llamadas cartas de servicios
en países como Francia (1992), Inglaterra (1991), Australia, Nueva Zelanda o España (1992).